加快數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。2022年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求“強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)系統(tǒng)集成，全面提升數(shù)字政府集約化建設(shè)水平，統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合”，從國家頂層設(shè)計(jì)層面來看，一體化成為我國數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展的基本趨勢。

經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)縱向貫通、橫向協(xié)同的一體化發(fā)展態(tài)勢。當(dāng)前數(shù)字政府一體化建設(shè)的類型多樣化，一是通過省級(jí)統(tǒng)籌建立統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)，以結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)整合來推動(dòng)建立權(quán)責(zé)明晰的整體聯(lián)動(dòng)體系，從而在同一數(shù)字化場域?qū)崿F(xiàn)規(guī)模數(shù)據(jù)的集成效應(yīng)；二是以具體的任務(wù)或社會(huì)治理需求為核心，圍繞業(yè)務(wù)流程和管理模式的組合式創(chuàng)新達(dá)成業(yè)務(wù)協(xié)同；三是通過匯集不同治理領(lǐng)域和業(yè)務(wù)信息的數(shù)據(jù)資源組成大數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)共享。

數(shù)字政府一體化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

數(shù)字政府一體化建設(shè)為政府治理帶來了規(guī)模效應(yīng)和改革紅利，一是平臺(tái)建設(shè)集約化，改變了以往數(shù)字平臺(tái)多部門、多地區(qū)分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)的難題，并在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、降低建設(shè)成本和提高安全防護(hù)能力方面存在優(yōu)勢；二是流程效率優(yōu)化，一體化建設(shè)通過統(tǒng)籌線上平臺(tái)與線下窗口的業(yè)務(wù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)流程從部門碎片化向整體性再造轉(zhuǎn)變；三是數(shù)據(jù)融合共享，有效調(diào)和了同級(jí)政府部門間形成的“數(shù)據(jù)孤島”，減少了阻礙上下級(jí)間雙向信息互通的“數(shù)據(jù)煙囪”。然而，數(shù)字政府在一體化建設(shè)的實(shí)際操作中也面臨著一系列挑戰(zhàn)，由于忽略了層級(jí)差異性、區(qū)域差異性、階段差異性、群體差異性，實(shí)施一插到底、整齊劃一、生搬硬套的實(shí)踐舉措，一體化建設(shè)可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)、銜接鴻溝、低回應(yīng)性和基層負(fù)擔(dān)過重等困境，從而導(dǎo)致數(shù)字政府一體化建設(shè)過程中的規(guī)模效應(yīng)遞減。

首先，一體化建設(shè)可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)。從系統(tǒng)建設(shè)來看，一方面，為了對(duì)接一體化建設(shè)的大框架，部分地方只重視建立新機(jī)制和新機(jī)構(gòu)，不重視改革現(xiàn)有的部門機(jī)構(gòu)，造成部門設(shè)置的疊床架屋，并且部分系統(tǒng)在投入之初可用性較差，在升級(jí)迭代過程中迅速被淘汰，存在盲目建設(shè)問題，行政總成本上升；另一方面，一體化對(duì)數(shù)字平臺(tái)硬件設(shè)施建設(shè)的要求遠(yuǎn)高于其他智能設(shè)備，政府需要投入財(cái)政資源按照制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)，如若已有系統(tǒng)無法與制定的系統(tǒng)進(jìn)行兼容，只能放棄已有的數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)，上述情況都由于“沉沒成本”而造成公共資源浪費(fèi)。

其次，一體化建設(shè)可能存在銜接鴻溝。雖然數(shù)字政府一體化建設(shè)中強(qiáng)調(diào)構(gòu)建整體協(xié)同、統(tǒng)一步驟的系統(tǒng)格局，但分屬于不同層級(jí)政府或政府部門的數(shù)字系統(tǒng)架構(gòu)、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，如若強(qiáng)行開展一體化建設(shè)會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)間存在銜接鴻溝。由于技術(shù)支撐、資金支持、人員配備等在地性資源存在差異，有些建成后難以滿足基層治理實(shí)際的需求。而作為工具手段的一體化建設(shè)在嵌入具體場景中如若不能完全滿足基層治理需要或并不完全適用于基層治理實(shí)踐，可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施“功能懸浮”。

再次，一體化建設(shè)可能降低治理回應(yīng)性。數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)和需求在區(qū)域之間、層級(jí)之間、時(shí)段之間存在差異性。一體化建設(shè)可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)復(fù)雜多樣性治理情境的“回應(yīng)弱化”。此外，由于區(qū)域、群體之間的數(shù)字素養(yǎng)差異，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象的出現(xiàn)，數(shù)字政府建設(shè)的成果無法公平惠及全體人民。

最后，一體化建設(shè)可能造成基層負(fù)擔(dān)過重。在數(shù)字政府縱向一體化建設(shè)過程中，形成了三級(jí)一體化平臺(tái)建設(shè)，但是一體化建設(shè)對(duì)硬件的建設(shè)要求很高，為了建設(shè)和維護(hù)系統(tǒng)，需要不斷更新設(shè)備和系統(tǒng)，這些系統(tǒng)迭代更新成本都由基層部門承擔(dān)。處于基層的一體化平臺(tái)面臨的事務(wù)非常龐雜，由于大量的事項(xiàng)權(quán)限范圍界定不清晰，容易造成部門之間的責(zé)任不確定性，增加協(xié)調(diào)成本。面對(duì)數(shù)字系統(tǒng)的程序標(biāo)準(zhǔn)化要求，工作量的擴(kuò)大和考核種類的增多，也增加了基層工作者完成工作的難度。

實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府一體化建設(shè)“合”與“分”平衡

數(shù)字政府的一體化運(yùn)作模式并不存在最優(yōu)解，各地在發(fā)展數(shù)字政府的同時(shí)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件選擇合適的發(fā)展模式。實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展必須發(fā)揮一體化的效率優(yōu)勢而規(guī)避其弱點(diǎn)，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府一體化建設(shè)中的“合”與“分”平衡，既關(guān)注一體化建設(shè)中的合法性，又實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行的高效性。

首先，堅(jiān)持統(tǒng)籌性和差異性的平衡。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)不斷調(diào)適的漸進(jìn)過程，頂層設(shè)計(jì)和基層探索是數(shù)字政府一體化高質(zhì)量建設(shè)中相輔相成的兩個(gè)方面。頂層設(shè)計(jì)為數(shù)字政府提供方針指導(dǎo)從而保證系統(tǒng)性，對(duì)數(shù)字政府一體化建設(shè)的總體原則、總體架構(gòu)、主要任務(wù)等方面進(jìn)行整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，能夠打破不同區(qū)域間建設(shè)水平差異、“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象、利益博弈困境和體制機(jī)制障礙等問題。而基層探索實(shí)踐為數(shù)字政府提供創(chuàng)新性的“在地化經(jīng)驗(yàn)”，既激發(fā)了基層的積極性和創(chuàng)造性，又保障了數(shù)字政府因地制宜差異化發(fā)展。因此，地方政府在一體化建設(shè)中，要在統(tǒng)籌區(qū)域整體改革進(jìn)度的基礎(chǔ)上，給基層留有更大的先行先試空間。

其次，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化與靈活性的平衡。標(biāo)準(zhǔn)化是數(shù)據(jù)資源大循環(huán)的基礎(chǔ)，也是業(yè)務(wù)協(xié)同的前提。數(shù)字政府一體化建設(shè)要求在將標(biāo)準(zhǔn)化作為底線和基本原則的同時(shí)保留靈活空間，以提升基層應(yīng)對(duì)具體治理情境中的可操作性。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化層面來看，在統(tǒng)一制定技術(shù)架構(gòu)和質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范訪問入口和服務(wù)對(duì)接等要求的同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)要充分與技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)行互動(dòng)，形成動(dòng)態(tài)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化層面來看，需要進(jìn)一步統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)管理、開放共享等標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)需要建立一個(gè)高度可擴(kuò)展性的數(shù)據(jù)倉庫，適應(yīng)各種數(shù)據(jù)的需求和變化。從業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化層面來看，通過對(duì)業(yè)務(wù)分解，識(shí)別數(shù)據(jù)需求和制定數(shù)據(jù)接口，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，根據(jù)業(yè)務(wù)的需求靈活選擇業(yè)務(wù)模塊進(jìn)行重組。

再次，堅(jiān)持集約化與個(gè)性化的平衡。從供給方來看，與傳統(tǒng)分散化、碎片化的建設(shè)模式相比，數(shù)字政府的集約化是指從數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、平臺(tái)應(yīng)用、數(shù)據(jù)資源和服務(wù)設(shè)計(jì)等方面實(shí)現(xiàn)功能整合、降本增效的動(dòng)態(tài)過程。從需求方來看，數(shù)字政府在集約化建設(shè)的基礎(chǔ)上應(yīng)該為不同的群體提供個(gè)性化服務(wù)，以增強(qiáng)數(shù)字政府的回應(yīng)性。在推動(dòng)基礎(chǔ)性、兜底性服務(wù)的同時(shí)，圍繞“關(guān)鍵小事”開展個(gè)性化、有特色的服務(wù)創(chuàng)新。因此，數(shù)字政府一體化建設(shè)過程中既要堅(jiān)持統(tǒng)一性，又要充分以“用戶”為中心，切實(shí)提升服務(wù)群眾和企業(yè)的實(shí)效，讓數(shù)字紅利最大限度地惠及企業(yè)和群眾。

最后，堅(jiān)持統(tǒng)合性和協(xié)同性的平衡。數(shù)字政府一體化建設(shè)是基于平臺(tái)架構(gòu)、流程優(yōu)化和主體協(xié)同的賦能和重構(gòu)，其中不僅包含了復(fù)雜的算法、算力和數(shù)據(jù)等技術(shù)性因素，還承載了組織流程、管理機(jī)制和服務(wù)供給等制度性因素，需要政府、市場和社會(huì)三者之間的共同合作。一方面，能夠有效化解技術(shù)的工具性和專業(yè)性帶來的建設(shè)和運(yùn)營成本；另一方面，能夠促進(jìn)各主體之間的學(xué)習(xí)，解決因技術(shù)因素而導(dǎo)致工作量增加的履職困境。因此，數(shù)字政府一體化建設(shè)中既要強(qiáng)調(diào)政府在規(guī)劃引導(dǎo)、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面的統(tǒng)合性，又要充分發(fā)揮市場力量和社會(huì)力量進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)、資源互助、協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。